公務(wù)員考試時(shí)政熱點(diǎn)：市政項(xiàng)目助推中國地方債務(wù)危機(jī)

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　　6月27日，財(cái)政部部長樓繼偉在向十二屆全國人大常委會(huì)第三次會(huì)議作2012年中央決算的報(bào)告時(shí)說，將通過嚴(yán)控地方政府新增債務(wù)、逐步將地方政府債務(wù)納入財(cái)政預(yù)算管理以及建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制等多種舉措，切實(shí)加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理,有效防范財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

　　樓繼偉在中國銀行正在遭遇“錢荒”危機(jī)之下發(fā)表上述表態(tài)，這顯然令各個(gè)急需資金的地方政府焦慮。而《上海證券報(bào)》上周三的報(bào)道更令地方官員不安。該報(bào)稱，針對(duì)地方政府融資平臺(tái)項(xiàng)目貸款存在的一系列風(fēng)險(xiǎn)，中國銀監(jiān)會(huì)已要求商業(yè)銀行嚴(yán)控貸款風(fēng)險(xiǎn)。這可能預(yù)示地方融資平臺(tái)的融資難可能貫穿今年全年，并導(dǎo)致相當(dāng)多的地方投資項(xiàng)目難以如期上馬。

　　6 月10日，國家審計(jì)署發(fā)布2013年第23號(hào)公告——《36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》。細(xì)看，此份審計(jì)報(bào)告仍然相當(dāng)粗線條。只不過是根據(jù)政務(wù)公開原則，審計(jì)署把36個(gè)地方政府本級(jí)政府性債務(wù)審計(jì)的概況告知國人，若要進(jìn)一步分析中國的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等更為深入的層面，只根據(jù)這個(gè)報(bào)告是沒有可能的。

　　但該審計(jì)報(bào)告的意義并非不存在，根據(jù)審計(jì)報(bào)告透露出來的數(shù)據(jù)，我們?nèi)钥梢缘贸龌�本的結(jié)論：只要地方政府不斷在盲目地上項(xiàng)目，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總是存在的，并有可能在某一天被引爆。

　　一直以來，對(duì)于地方債務(wù)危機(jī)的分析總是基于一些籠統(tǒng)的數(shù)據(jù)，很難看到一些更細(xì)微的分析。外界也很難清楚，到底在國民經(jīng)濟(jì)各個(gè)行業(yè)中，哪些行業(yè)的投資對(duì)地方債務(wù)危機(jī)起到了主要的推波助瀾的作用。比如，過去多年中，屬于政府項(xiàng)目的市政類投資如何呢?

　　在中國的國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類中，“公共設(shè)施管理業(yè)”屬于大類，該大類下有“市政設(shè)施管理業(yè)”的中類和同名的小類。 “市政設(shè)施管理”指市政設(shè)施的維護(hù)、搶險(xiǎn)、緊急處理，即污水排放、雨水排放、路燈、道路、橋梁、隧道、廣場(chǎng)、涵洞、防空等城鄉(xiāng)公共設(shè)施的搶險(xiǎn)、緊急處理、管理等活動(dòng)，但不包括對(duì)市政工程的施工，也不包括對(duì)城市水、電、煤氣的搶修管理和城市生活污水管理。在《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》中，市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資是含在公共設(shè)施管理業(yè)大類下的，市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資基本占公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資的85%左右。從2004年到2011年，公共設(shè)施管理業(yè)總計(jì)發(fā)生了固定資產(chǎn)投資8.47萬億元，其中市政設(shè)施管理業(yè)約7.2萬億元，在國民經(jīng)濟(jì)435個(gè)行業(yè)中類中，排名第二(第一位是房地產(chǎn)行業(yè)中類)。

　　《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》也顯示，屬于市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目，99%是地方項(xiàng)目，90%以上是“國有”和“國有控股”主體在投資。99%的地方項(xiàng)目中，地市級(jí)政府投資和縣級(jí)政府投資占80%以上，省級(jí)政府投資約占6%。

　　可見，市政設(shè)施管理業(yè)的項(xiàng)目投資巨大。由于屬于政府投資項(xiàng)目，所以很多項(xiàng)目的投資效率低下;而且，在立項(xiàng)、招投標(biāo)和施工工程中，存在大量的腐敗現(xiàn)象。

　　市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資之所以如此巨量，起因于1998年開始的全國性的“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)運(yùn)動(dòng)”。 1998年7月，當(dāng)時(shí)的國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)發(fā)表了《國家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)關(guān)于發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)擴(kuò)大就業(yè)的指導(dǎo)意見》，公共設(shè)施管理業(yè)也屬于“大力發(fā)展”之列。于是，1999年公共設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資(其中85%是對(duì)市政設(shè)施管理的投資)就比上年增加了25%。而1998年該大類的固定資產(chǎn)投資年增長僅9%。

　　因?yàn)殛P(guān)系到“大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)”這個(gè)國家大計(jì)，對(duì)市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資大開綠燈，各種明目只要能想得出，都成了投資的堅(jiān)強(qiáng)理由。隨著“景觀工程”、“亮化工程”、“櫥窗工程”“等市政建設(shè)中的“面子工程”頻頻上馬和竣工，(這些工程中大部分都是趕進(jìn)度的 “獻(xiàn)禮工程”，質(zhì)量隱患也不可避免)，圍繞著“面子工程”進(jìn)行的維修搶險(xiǎn)和管理活動(dòng)也隨之展開，于是，對(duì)市政工程維修搶險(xiǎn)和管理活動(dòng)的投資，就成了無底洞。舉個(gè)例子：從2004年到2011年，市政設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資約7.2萬億元，超出同時(shí)段歷來的投資大戶電力熱力生產(chǎn)供應(yīng)業(yè)固定資產(chǎn)投資3%，超出同時(shí)段交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)的固定資產(chǎn)投資1.3倍。而交通運(yùn)輸設(shè)備制造業(yè)，包括了從潛水艇到宇宙空間站的全部海陸空交通運(yùn)輸設(shè)備的制造——潛艇、輪船、火車、汽車、摩托車、自行車、飛機(jī)、宇宙飛船、宇宙空間站等交通運(yùn)輸設(shè)備的制造。(數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》)

　　這些用于市政建設(shè)的巨額投資與地方債務(wù)有什么關(guān)系呢?

　　根據(jù)2010年審計(jì)署《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》披露，在地方政府性債務(wù)支出的投向類別中，用于市政建設(shè)的支出列為第一，占比36.72%。政府債務(wù)的債權(quán)人中，銀行貸款占79.01%，上級(jí)財(cái)政占4.18%，發(fā)行債券占7.06%。前者說明，市政建設(shè)債務(wù)是地方政府性債務(wù)的最主要組成部分，后者說明，市政設(shè)施管理業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)指向主要就是銀行。

　　問題還在于，用于固定資產(chǎn)投資的“國家預(yù)算內(nèi)資金”也是將公共設(shè)施管理業(yè)當(dāng)作第一資金投向的，上文提到過，市政設(shè)施管理業(yè)要占到公共設(shè)施管理業(yè)固定資產(chǎn)投資的85%。

　　2009年，中國用于固定資產(chǎn)投資的國家預(yù)算內(nèi)資金有16%投向公共設(shè)施管理業(yè)，在用于固定資產(chǎn)投資的國家預(yù)算資金支出中列首位，投向制造業(yè)的只占3%;2011年，中國用于固定資產(chǎn)投資的國家預(yù)算內(nèi)資金有17.5%投向公共設(shè)施管理業(yè)，15%投向道路運(yùn)輸業(yè)(主要用于建造公路)，投向制造業(yè)的只比2009年增加了0.1個(gè)百分點(diǎn)。(數(shù)據(jù)見《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》)

　　2011年，中國市政設(shè)施管理業(yè)的固定資產(chǎn)投資約1.7萬億，占行業(yè)中類投資第一位;道路運(yùn)輸業(yè)的固定資產(chǎn)投資是1.37萬億，占行業(yè)中類投資第二位;道路運(yùn)輸業(yè)的固定資產(chǎn)投資中含有對(duì)公路的投資。而在2013年審計(jì)署第23號(hào)公告披露的審計(jì)主要問題中，建造公路政府所欠債務(wù)的“債務(wù)規(guī)模增長較快”，其償債能力也“壓力增大”。問題是公路建設(shè)還屬于“建造”性質(zhì)，公路項(xiàng)目的“建造檔案”相對(duì)完整;而對(duì)維修、搶險(xiǎn)、管理性質(zhì)的市政設(shè)施管理業(yè)的投資債務(wù)審計(jì)，難度遠(yuǎn)高于對(duì)公路投資債務(wù)的審計(jì)，因?yàn)?ldquo;維修工程、搶險(xiǎn)工程、管理市政設(shè)施”的項(xiàng)目檔案非常不完整和不透明。

　　筆者注意到，2011年審計(jì)署《全國地方政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果》和2013年審計(jì)署第23號(hào)公告都沒有提到市政工程中的政府債務(wù)存在哪些問題(但提到了“債務(wù)資金投向中包括了市政建設(shè))，不過根據(jù)市政工程中地方政府性債務(wù)要占到全部地方政府性債務(wù)的36.72%(2010)來推測(cè)，審計(jì)報(bào)告中之所以沒有提到市政工程中存在的債務(wù)問題，估計(jì)與維修工程、搶險(xiǎn)工程的“審計(jì)難度”太高有關(guān)，因?yàn)槭姓�工程�?xiàng)目在中國嚴(yán)重不透明和不公開，地方政府在審計(jì)過程中也常常會(huì)設(shè)置各種障礙。

　　市政工程其實(shí)就是“政府工程”。到2011年為止，我國有省級(jí)市政府34個(gè)，地級(jí)市政府 284個(gè)，縣級(jí)市政府369個(gè);市政設(shè)施管理業(yè)能搞出個(gè)天價(jià)的“固定資產(chǎn)投資”，也是必然的。在我國，凡“政府”要上的項(xiàng)目從來都是“可行”的，資金從來不會(huì)短缺，而投資更是從來都是不受監(jiān)督。

　　最近幾年來，市政工程腐敗案件不斷被披露出來。今年年初，深圳市“兩會(huì)”期間，有政協(xié)委員質(zhì)疑一項(xiàng)觀海棧橋工程，開工三年，已經(jīng)耗資3000萬元，卻只打了幾個(gè)樁。本該在2012年年底完工的項(xiàng)目，卻一直拖延不決。有關(guān)部門還回應(yīng)說這“符合程序”。

　　可以肯定的是，目前中國各地仍然有大量的市政項(xiàng)目正在開工或者等待開工。我們當(dāng)然不能否認(rèn)所有項(xiàng)目都是無意義的且存在腐敗，但是，可以肯定的是，這樣的項(xiàng)目肯定大量存在。在中國地方債務(wù)危機(jī)越來越緊張的情況下，如何對(duì)中國的市政類項(xiàng)目進(jìn)行治理，并非杞人憂天。

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